Dokument-Nr. 7109
Auswärtiges Amt: La posizione della Germania e dei suoi avversari di fronte all'arbitrato internazionale.. [Berlin], 07. November 1917
I. La posizione della Germania.
La Germania, pure opponendosi a quelle proposte che per la loro ambiguità e mancanza di serio legame avrebbero potuto essere fonti di conflitto, non ha affatto scartata l'idea dell'arbitrato internazionale; invece questo arbitrato ha fermamente richiesto tutte le volte che le appariva di pratica esecuzione.
1º La Germania ha accettato la clausola dell'arbitrato in una serie di concordati speciali per la loro interpretazione ed esecuzione, sopratutto per quelli d'indole tecnica, cioè pei trattati commerciali e marittimi con la Bulgaria, i Paesi Bassi, il Portogallo e la Svezia, per le aggiunte ai trattati commerciali e marittimi con l'Austria-Ungheria, l'Italia e la Rumania; per quelli ancora dei telegrafi con la Norvegia e i Paesi Bassi. Ma la clausola dell'arbitrato è stata pure inserita in concordati di carattere essenzialmente politici come in quello franco-tedesco del novembre 1911 sul Marocco e l'Africa equatoriale. Se si pensa che la tensione franco-tedesca, la quale pose per lunghi anni l'Europa in una delle più gravi crisi, raggiunse il suo punto culminante appunto per le questioni regolate in quel
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concordato, non meraviglia che questa clausola dell'arbitrato sia stata giudicata da parte neutrale di assai maggior valore che tutti i trattati arbitrali del mondo. Infatti per virtù di questa clausola le ulteriori divergenze di opinioni, specie per la questione del privilegio sulle miniere, che già aveva assunto carattere assai inquietante, potettero essere appianate a mezzo di arbitrato. Il che valse di conseguenza ad evitare altre complicazioni.2º Delle convenzioni generali d'arbitrato obbligatorio, quella conclusa con l'Inghilterra nell'anno 1904 venne rinnovata due volte ed ebbe valore fino allo scoppio della guerra. Un'altra stipulata nello stesso anno con gli Stati-Uniti d'America, andò a vuoto, come spiegheremo più oltre, unicamente per l'opposizione del senato americano. La ragione per cui la Germania non ha contratto alcun'altra convenzione generale d'arbitrato va ricercata nella triste esperienza che si è fatta di tali accordi redatti in una forma equivoca.
3º La Germania non solo ha vivamente partecipato agli sforzi compiuti per porre in valore la giurisdizione arbitrale nei trattati collettivi e mondiali, ma nei più importanti argomenti n'ha addirittura assunto la direzione, specialmente alla seconda conferenza dell'Aia per la pace ove prese 1'iniziativa per l'istituzione di un tribunale internazionale per le prede marittime, il quale per questioni di estrema
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importanza politica e militare viene considerato come una corte arbitrale mondiale. Se l'Inghilterra non ne avesse ostacolato la ratificazione, i neutrali non avrebbero sofferto nel loro legittimo commercio marittimo né violazioni da parte dei nostri nemici, né gli effetti delle conseguenti rappresaglie tedesche. Di più, alla seconda conferenza dell'Aia sul diritto di cambio la delegazione tedesca influì tanto che la conferenza unanime espresse il desiderio d'istituire un tribunale mondiale pel diritto internazionale di cambio, al quale in processo di tempo dovrebbe essere trasmessa una gran parte delle cose appartenenti all'arbitrato obbligatorio, sopratutto la legge internazionale sulla protezione dei diritti dei sudditi delle potenze firmatarie.4º La buona disposizione della Germania a risolvere questioni internazionali per vie pacifiche è stata in numerosi casi provata dal fatto che, pure non essendone costretta da alcun obbligo contrattuale, fu pronta a far definire da un arbitrato tutte le controversie giuridiche o di politica natura, anche quando esse avevano assunto carattere tale da compromettere la pace. Così furono risolute dinanzi ad un arbitrato il conflitto tra la Germania e la Repubblica di Venezuela circa gli obblighi che quest'ultima aveva di fronte ai reclamanti tedeschi e il conflitto sorto tra la Germania e la Francia a proposito del tratta-
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mento usato ai tedeschi arruolati nella "Légion étrangère" a Casablanca. Ma anche nella presente guerra la Germania ha ripetutamente offerto ai neutrali un accomodamento per via arbitrale, come nel caso del "William P. Frye" e dell'"Appam" con gli Stati-Uniti d'America, nel caso del "Tubantia" coi Paesi Bassi e in quello del "Patricio" con la Spagna: oltre a ciò negli ultimi tempi è stata deferita un'istanza internazionale per quattro controversie con l'Olanda e propriamente per la faccenda dei sottomarini tedeschi "U. B. 6" et "U. B. 30" e per le navi commerciali olandesi "Amsteldyk" e "La Campine". In generale la Germania non ha quasi mai respinto proposte per una risoluzione arbitrale di qualsiasi questione, ma sovente essa stessa s'è urtata con tali proposte contro la resistenza della parte avversaria.II. La posizione degli avversari della Germania.
È notorio che da anni gli Stati-Uniti d'America hanno intrapreso una rumorosa azione per la conclusione di convenzioni arbitrali obbligatorie, ma evitano accuratamente di sottoporre ad un foro internazionale la decisione su controversie in cui palese è il loro torto. Anche la maggior parte dei rimanenti avversarii della Germania, specie la Granbrettagna, quantunque si sia dichiarata seguace del principio arbitrale, ha in una serie di casi particolari frapposto gravissimi ostacoli alla realizzazione di esso. Di conse-
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guenza è più volte avvenuto che l'arbitrato obbligatorio invece di migliorare ha finito di guastare i rapporti tra le parti contraenti facendo degenerare una contesa di per se stessa insignificante in un contrasto politico sproporzionato invero alla causa originaria.1º È noto a tutti come il senato americano rendendo vano ogni serio legame degli Stati-Uniti abbia fatto risultare illusorie le idee di arbitrato di cui il presidente Roosevelt prima e il suo successore Taft poi avevano empito il mondo. Nel 1904 Roosevelt conclude una convenzione d'arbitrato obbligatorio con la Germania ed altri Stati e il senato la modifica riservandosi il diritto di accettare o di rigettare a suo talento il così detto compromesso, vale a dire il contratto speciale d'arbitrato che in ogni caso d'applicazione è richiesto per la fissazione dei punti in questione e per le altre esigenze di procedura. Durante i dibattimenti in senato fu esplicitamente manifestata l'intenzione di non voler essere obbligati a sottoporre a giudizio arbitrale reclami da lungo tempo in pendenza a riguardi di debiti di certi Stati dell'Unione Americana: anzi a discussione inoltrata fu dichiarato esservi allo stato attuale del progresso umano questioni per cui il giudizio arbitrale, se imposto, sarebbe respinto dal paese interessato non importa se si commetta o no un'infrazione
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del patto d'arbitrato. Ed a ciò conforme fu compilata una lista di questioni da escludersi dall'arbitrato la quale comprendeva oltre le "questioni di politica governativa" tutte le controversie abbastanza importanti allora o in pendenza o previste, come la dottrina di Monroe, l'immigrazione e i corsi scolastici per gli stranieri così pure i debiti degli Stati dell'Unione. Il che importava sfuggire ad una sentenza arbitrale sopratutto pel caso della Georgia (da noi più particolarmente trattato nella nota qui acclusa) il quale forma l'argomento d'uno dei più noiosi e finora insoluti reclami della Germania contro l'America. Lo Stato di Georgia erasi illegalmente sottratto agli obblighi di pagamento assunti con un contratto di garanzia del 1869 verso creditori tedeschi, e il Governo degli Stati-Uniti lo spalleggiava da una parte dichiarandosi costituzionalmente incompetente ad occuparsene e dall'altra non permettendo alla Germania di trattare direttamente con lo Stato di Georgia. Di più, respinse una procedura arbitrale. Il contegno del senato fu così palesemente illeale [sic] che lo stesso presidente Roosevelt lo designò quale "a specific pronouncement against the whole principle of a general arbitration treaty" e si rifiutò per altro di pretendere dagli altri Stati la ratificazione di contratti nella forma voluta dal senato. Non pertanto ciò venne preteso più tardi e gli Stati, che l'accettarono, hanno dovuto artificiosamente 166r
provvedere a un organo conforme al senato americano per stabilire la reciprocità, cosi che l'attuazione della convenzione arbitrale ora è stata d'ambo le parti resa più del possibile difficile, mentre gli Stati, che non hanno voluto sapere di tanta ciarlataneria, non sono riusciti a stipulare alcuna convenzione arbitrale con l'America.2º L'azione Roosevelt-Taft è stata seguita dalla proposta d'arbitrato di Bryan secondo cui tutte le liti che non possono essere composte per via diplomatica devono essere deferite ad una commissione internazionale permanente perché ne faccia inchiesta ed informi, a patto che gli Stati contraenti, quantunque non costretti ad attenersi al suo parere, debbano né dichiarare guerra né aprire le ostilità avanti che la procedura sia chiusa. Bryan dunque non ha osato rendere l'arbitrato veramente impegnativo; ha lasciato piuttosto ad ogni potenza partecipante la libertà di sottoporsi o no alla sentenza, rinunziando così allo scopo fondamentale dell'arbitrato obbligatorio, cioè alla soluzione definitiva delle eventuali controversie internazionali. Tale regolamento è tutto conforme agli interessi degli Stati-Uniti che richiamandosi alla clausola arbitrale possono prendere quanto tempo è necessario ai loro preparativi di guerra. Fra l'altro è sintomatico che la Russia, la quale prima si era mantenuta dinanzi ai tentativi pacifisti dell'America in atteggiamento ne-
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gativo ha accettato la proposta di Bryan e ciò soltanto perchè era convinta che in tal modo poteva essere vieppiù avvantaggiata nei suoi preparativi di guerra.3º Lo strano modo di procedere degli Stati-Uniti d'America a riguardo dell'arbitrato s'è rivelato tanto nel concepirlo quanto nel porlo in pratica come, ad esempio, doveva esperimentare il Chili [sic] a proposito di una divergenza sorta per un reclamo di cittadini americani. Il Governo Chilene [sic] e quello Americano, conforme al patto, avevano affidato la totalità dei reciproci reclami alla decisione dell'arbitrato che, nel caso citato, fu contrario all'Unione. Ma questa nei suoi ulteriori procedimenti non la tenne in niun conto e per la stessa circostanza costrinse il Chili con la minaccia di rompere le relazioni diplomatiche ad impegnarsi ad un nuovo giudizio arbitrale. Per contro, il Governo Americano in una controversia con l'Italia circa il risarcimento dei danni ai superstiti del Majorana, suddito italiano assassinato, rifiutò la decisione arbitrale richiesta dall'Italia, malgrado che fosse in vigore la convenzione arbitrale conchiusa fra i due Stati sotto la presidenza Roosevelt. In quel caso il Governo Americano dichiarò che, secondo il suo modo di vedere, la questione non poteva considerarsi d'indole internazionale essendosi già un tribunale americano pronunziato contro l'appellante italiano, e che il
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funzionamento indisturbato della giustizia nazionale è un vitale interesse d'ogni Stato. È chiaro che con tali ripieghi può essere ogni arbitrato deluso.4º La stessa Italia non ha indugiato a sua volta ad appigliarsi a simili sotterfugi per sottrarsi ad un impegno contrattuale d'arbitrato quando nella controversia con la Svizzera pel pagamento del dazio d'entrata sul denaro metallico aveva da temere un giudizio arbitrale contrario ai suoi interessi. La Svizzera si riferì per la soluzione del caso alla clausola arbitrale contenuta nel suo trattato commerciale con l'Italia; questa si rifiutò adducendo il pretesto che trattavasi di cosa di pura natura interna – modo di procedere che per lungo tempo pregiudicò gravemente le relazioni politiche fra i due paesi.
5º Degno di nota è poi l'insuccesso della convenzione d'arbitrato obbligatorio che la Germania ha conclusa nel 1904 con la Granbrettagna. Al tempo della guerra boera esistevano numerosi reclami tedeschi contro il contegno illegale tenuto dalle truppe e dalle autorità inglesi nell'Africa del Sud. Il Governo Britannico respinse categoricamente le richieste tedesche non stimandosi obbligato dal diritto delle genti ad alcun risarcimento di danni e poiché la Germania s'appellò al concordato giudizio arbitrale per definire la questione, esso ricusò di portare il caso dinanzi al tribunale arbitrale dell'Aia non trattandosi, secondo il suo pun-
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to di vista, di questioni giuridiche e neppure di questioni di natura tale da toccare gli interessi vitali della nazione. L'ulteriore proposta tedesca di sottoporre al tribunale arbitrale dell'Aia almeno la questione preliminare, cioè se il punto controverso cada sotto la convenzione arbitrale, fu parimente respinta dall'Inghilterra. Questi continui ripieghi inglesi hanno sollevato nei circoli interessati tedeschi un'esasperazione incomparabilmente più grande che non potesse lo stesso trattamento dei reclami tedeschi contrario al diritto delle genti.6º Poiché anche per le circostanze contemplate d'una convenzione d'arbitrato obbligatorio venne rifiutato di sottoporsi al giudizio arbitrale, non stupisce il fatto che gli sforzi della Germania ad introdurre caso per caso il sistema di risolvere le divergenze internazionali a mezzo d'arbitrato pure quando non esiste vincolo di contratto onde nelle relazioni degli Stati sia praticamente messo in uso quale esercizio internazionale, s'infransero contro l'altrui opposizione. Il che è avvenuto specie nella presente guerra in cui è stato negato il giudizio arbitrale, quantunque le richiedessero per la loro natura, all'incidente dell'"Appam" degli Stati-Uniti d'America ed ai vicendevoli reclami italo-tedeschi causa l'affondamento del veliero "Santomene" e gli eccessi della plebe milanese.
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Annesso.
Pretese dei possessori tedeschi di bonds della "Brunswick & Albany Railroad Company" contro lo Stato di Georgia.
Il Governo di Georgia nell'anno 1869 aveva garantito per legge, capitale ed interessi al 6 % delle obbligazioni della ferrovia "Brunswick and Albany" in Georgia e ne aveva assunto l'impegno verso i possessori di esse facendovi apporre il sigillo dello Stato e la firma del segretario di Stato o del governatore alla nota di garanzia stampata a tergo. In questa forma furono emesse alla Borsa di Francoforte quali "Georgia State aid bonds" per un valore nominale di 3 300 000 dollari ed ivi acquistate nella loro maggior parte da compratori tedeschi. I quali in questo modo vennero a stabilire rapporti contrattuali con lo Stato di Georgia: in altri termini, era lo Stato di Georgia che con la sua promessa di garanzia impressa sulle obbligazioni assumeva impegni verso creditori tedeschi.
Lo Stato di Georgia non ha finora adempiuto ai suoi obblighi contrattuali. Il 1º aprile del 1872 la società ferroviaria non pagò più gli interessi, la ferrovia fu messa in vendita e il Governo dello Stato di Georgia non volle riconoscere la responsabilità dei danni sofferti in capitale ed interessi dai possessori di bonds asserendo che la legge di garanzia del 1869
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fu fatta sotto l'influsso di false supposizioni. Più tardi s'appigliò al pretesto che il Governo dello Stato di Georgia del 1869 sia stato un "usurping government" (governo usurpatore) e con legge di Stato del 1877 dichiarò nulle le obbligazioni.Pel succitato caso ai creditori tedeschi, è chiusa ogni via giudiziaria. Secondo un parere espresso il 5 febbraio del 1906 da un perito legale del Dipartimento Governativo degli Stati-Uniti e dal sostituto segretario di Stato Bacon trasmesso all'Ambasciatore Imperiale in Washington, uno Stato può conforme alla legge degli Stati-Uniti essere citato solo col suo consenso. Lo Stato di Georgia aveva negato questo consenso già nel 1885. I possessori tedeschi delle obbligazioni tentarono in via di transazione di ottenere il pagamento di almeno una parte dei loro crediti dal Governo di Georgia, ma questo con scritto del 25 febbraio 1901 si rifiutò del pari riportandosi alla citata legge del 1877.
Il Dipartimento di Stato in Washington, in risposta alla richiesta fattagli dall'Ambasciatore Imperiale d'adoprarsi con la sua influenza pel rispetto degli obblighi assunti dal Governo di Georgia verso i creditori tedeschi, dichiarò con scritto del 1º febbraio del 1906 di non sapere come procedere in una simile faccenda.
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L'Ambasciatore per incarico del Governo Imperiale tentò ancora di ottenere il permesso dagli Stati-Uniti d'agire direttamente presso lo Stato di Georgia per regolare le cose in via bonaria, possibilmente con arbitrato, e disse che s'aspettava dal Governo Americano l'indicazione di un altro mezzo pratico, nel caso che non credesse opportuno un contratto diretto dell'Ambasciata Imperiale con lo Stato Georgia, onde una buona volta dare una effettiva soddisfazione alle pretese contrattualmente fondate dei sudditi tedeschi cui non poteva essere preclusa ogni via pel raggiungimento del loro diritto. Il Governo Americano rifiutò il contratto diretto dell'Ambasciatore con lo Stato di Georgia ritenendolo inconciliabile colla costituzione americana e dichiarò ripetutamente che non poteva né accettare la proposta di una soluzione arbitrale né indicare altra via per venire ad una decisione sulle pretese tedesche.